Interbestuurlijke informatiesystemen

Interbestuurlijke informatiesystemen
De tijdelijke commissie ICT, oftewel de commissie-Elias, bekijkt waar het misgaat voor informatiesystemen van de Nederlandse Rijksoverheid. In dit artikel wordt dezelfde oefening voor Vlaamse interbestuurlijke informatiesystemen gedaan: welke klassieke projectmanagementvergissingen zijn er en hoe kunnen ze worden opgelost?
Het faalpercentage tijdens de levenscyclus van (interbestuurlijke) informatiesystemen is de laatste dertig jaar niet veranderd en blijft verontrustend hoog. Cijfers lopen uiteen, maar volgens de ruimste schatting zou 70 procent van de projecten falen. ‘Falen’ kan betekenen dat projecten niet op tijd of binnen het budget afgeleverd worden, of dat ze niet tegemoet
komen aan de verwachtingen van gebruikers.1 De ontgoochelende resultaten en de onzekerheid rond waardecreatie houden zowel wetenschappers als praktijkmensen in de ban.2
Weten waar het misgaat, is een eerste stap om soortgelijke uitkomsten in de toekomst te vermijden. Daarom deden we een bevraging bij 32 projectleiders en experts in Vlaanderen naar mogelijke faalfactoren bij Vlaamse interbestuurlijke informatiesystemen en we vroegen hen ook tips om deze aan te pakken en te vermijden. In andere landen vinden soortgelijke oefeningen plaats. Denk bijvoorbeeld aan onderzoek van de Standish Group3 en van de Nederlandse commissie-Elias.4
Elk informatiesysteem kent zijn uitdagingen. Hoe deze worden aangepakt en gemanaged bepaalt een deel van het succes.5 Sommige nefaste managementpraktijken komen zo vaak voor en zijn zo wijdverspreid dat ze ‘klassieke vergissingen’ kunnen worden genoemd. De Amerikaanse wetenschapper McConnell6 maakte een lijst van 36 klassieke vergissingen. Die lijst werd al in meer dan honderd gevalstudies in diverse landen bevestigd.7 Uit ons onderzoek blijkt dat ook voor Vlaanderen zeventien van McConnell’s klassieke vergissingen opgaan. Ook het advies van de Nederlandse commissie-Elias blijkt naadloos aan te sluiten.
Methodologie
In oktober 2014 bevroegen we 32 managers en experts van Vlaamse interbestuurlijke informatiesystemen tijdens vijf groepsdiscussies, ook wel focusgroepen genoemd. Deelnemers gingen in debat over onder andere de meerwaarde van informatiesystemen, succes-en faalfactoren en de beste managementaanpak. Om wederkerende thema’s in de debatten te distilleren werd meer dan tien uur dialoog volledig uitgeschreven en geanalyseerd in Nvivo, een kwalitatief analysesoftware.8,9,10De thema’s die resulteerden uit deze analyse, werden vervolgens vergeleken met de ‘klassieke vergissingen’ van McConnell en de aanbevelingen van de commissie-Elias.
Klassieke vergissingen
Waar moet u opletten als projectleider/-manager van interbestuurlijke informatiesystemen? Hou alvast de lessen van uw Vlaamse collega’s in het achterhoofd.
Initiatie: Ga niet over één nacht ijs
Een basisvraag voor de start van een project is of het opzetten van een informatiesysteem het proces eenvoudiger maakt dan de verwerking op papier. Denk bij twijfel twee keer na over de meerwaarde van een informatiesysteem. Reeds bij de initiatie van een informatiesysteem loeren klassieke vergissingen om de hoek:
1. Onvoldoende projectsponsorschap
Een sponsor op een hoog niveau in de organisatie is van levensbelang voor een project.6 De Vlaamse projectleiders merken dat bij informatiesystemen met de steun van een kabinet, financiering vlotter loopt en andere overheidsdiensten bereidwilliger zijn om mee te werken. De gemiddelde politicus heeft echter weinig aandacht voor IT en laat dit liever aan de administratie over. Er is volgens de respondenten een structureel probleem: “Een projectleider zou hoog genoeg in de organisatie moeten staan, nu is dat zelden het geval. Je kan pas een visie uitstippelen en een actieplan afdwingen als je genoeg macht hebt.”
2. Overschatte besparingen en onvoldoende hulpmiddelen
Organisaties gaan zelden vooruit met grote sprongen. Een nieuw informatiesysteem houdt risico’s in en er is steeds een leercurve te doorlopen. Voordelen zoals besparingen dankzij het systeem, komen zelden meteen na oplevering.6 Politici zien “een informatiesysteem als een middel om te besparen maar vergeten dat je eerst moet investeren.” Omdat interbestuurlijke samenwerking dubbel werk elimineert, ziet men snel de mogelijke besparingen. Maar de totale kosten van een informatiesysteem worden gemakkelijk onderschat. Een informatiesysteem vergt ook onderhoud en aanpassingen en is dus een lopende rekening. Een bijkomende moeilijkheid is dat er meerdere bestuurlijke partners betrokken zijn en dus moet uitgemaakt worden wie wat wanneer financiert. Een praktische voorwaarde voor het opzetten van dergelijke systemen is immers dat er voldoende financiële middelen en IT-technisch opgeleid personeel ter beschikking zijn.
3. Ontoereikend risicomanagement
Als risico’s niet actief gemanaged worden, kan een relatief klein probleem de ontwikkeling van een informatiesysteem doen stokken.6 Om potentië le risico’s goed te kunnen inschatten, pleiten de meeste respondenten voor het opstellen van een businesscase en projectplan nog voor een informatiesysteem ontwikkeld wordt. Een goede voorbereiding, een sterkte-zwakteanalyse en goed nadenken over de meerwaarde van een informatiesysteem voor diverse stakeholders is cruciaal. Bij interbestuurlijke samenwerking moet rekening worden gehouden met een verschil in IT-infrastructuur en procesaanpak. Je brengt best in kaart welke standaarddatasets er reeds bestaan en welke mogelijke koppelingen opgezet kunnen worden. Analoge processen gewoon digitaal verderzetten is geen goed idee. De te automatiseren processen moeten beoordeeld worden op efficiëntie. Dergelijke oefe ning wordt ‘business process reengineering’ (BPR) genoemd. In de praktijk wordt die uit tijdsgebrek soms overgeslagen met negatieve gevolgen.
4. Contractfalen
Het ontwikkelen van een interbestuurlijk informatiesysteem kan door een overheidsdienst gebeuren of door externe ontwikkelaars. Die laatsten leveren soms informatiesystemen van onaanvaardbaar lage kwaliteit te laat af of falen om aan specificaties te voldoen. Een goede relatie met (potentiële) ontwikkelaars is bijgevolg cru ciaal.6 Wie een doordachte offertekeuze maakt, kan veel geld besparen. Er moet wel voldoende tijd aan besteed worden. De Vlaamse overheid had tijdens de New Public Management-hervormingen besloten om IT vooral te outsourcen. Het gevolg hiervan is een gebrek aan interne IT-knowhow. De Vlaamse projectleiders geven aan dat het moeilijk is om een evaluatie van een bestek met kennis van zaken te doen. In sommige gevallen wordt zelfs op een externe partij beroep gedaan om offertes te beoordelen. “Als je zelf geen programmeur bent, dan kun je niet altijd inschatten dat iets wat je vraagt effectief zoveel dagen werk kost. Je moet dat maar geloven. Je bent de controle kwijt.” Het Vlaanderen Connect-initiatief, dat voorziet in de aanwerving van strategische ICT-brugfuncties, brengt mogelijk soelaas.
Ontwikkeling: Sta stevig in je schoenen
Eens beslist wordt om een systeem te ontwikkelen, duiken nieuwe gevaren op.
5. Negeren van context
Een klassieke vergissing die de Vlaamse projectleiders aan McConnel’s lijst toevoegden, is het negeren van context. De huidige context maakt het projectmanagers niet gemakkelijk. Door de financiële crisis is de bereidheid om voor een ander bestuur iets te doen, gedaald. Daarnaast ontbreekt een globale IT-visie waardoor het ‘only once-principe’ niet gerespecteerd wordt. Complexe wetgeving bemoeilijkt business process reengineering, terwijl een gebrek aan wetgeving maakt dat digitale informatiesystemen niet rechtsgeldig zijn hoewel ze soms meer up-todate zijn dan gegevens op papier. De federale landsstructuur maakt dat vaak diverse privacycommissies een uitspraak moeten doen over een informatiesysteem, hetgeen de implementatie sterk vertraagt. Anderzijds biedt interbestuurlijke samenwerking bijvoorbeeld kansen om gezamenlijk te investeren in dataveiligheid of om zwakkere besturen informatiesystemen aan te bieden.
6. Geen gebruikersbetrokkenheid
Volgens de Standish Group3 is gebruikersbetrokkenheid bij ontwikkeling reden nummer één voor succes. Tijdens de hele levenscyclus van een informatiesysteem blijft dit een ‘must’. Gebruikersbetrokkenheid en motivatie gaan hand in hand. Indien iets wat de gebruiker vraagt niet mogelijk is, leg dan uit waarom dit het geval is. Communicatie bij problemen verhoogt je geloofwaardigheid. Geef feedback wat er met door gebruikers aangeleverde data zal gebeuren. Indien aanpassingen aan het systeem ook investeringen van gebruikers vergen, zullen ze gemakkelijker met geld over de brug komen indien ze er de meer-waarde van zien. Een gebrek aan financiële midde len leidt tot suboptimale oplossingen. Gebruikers hebben graag dat hun inspanningen renderen en verkiezen herbruikbaarheid van gegevens. “Soms zitten gegevens vast gebetonneerd in uw applicatie (…)We stellen als harde voorwaarde dat wij alleen maar data in databanken willen stoppen als wij ze ook volwaardig als gebruiker kunnen raadplegen.“
7. Scope creep
Gemiddeld verandert tijdens de levensduur van een project 25 procent van de ‘scope’, hetgeen heel wat softwareaanpassingen vergt.6 Als je een informatiesysteem wil opzetten moet je een ‘make or buy’-beslissing maken. Ga je een nieuw systeem ontwikkelen of een bestaand kopen? Er gaan steeds meer stemmen op om de kaart te trekken van herbruikbare bouwblokken en standaarden. Veel maatwerk is duur in onderhoud en vraagt tijd. Indien er zelf ontwikkeld wordt, bestaan er hiervoor diverse methoden. Twee bekende zijn de watervalmethode en de agile-methode. De Vlaamse projectleiders geven de voorkeur aan de agile manier van ontwikkelen. Hierbij wordt getracht een projectdoel te bereiken binnen korte cycli van minder dan een maand. Binnen één cyclus wordt geanalyseerd, ontworpen, gerealiseerd en getest.
8. Ontwikkelaars’ bladgoud
Ontwikkelaars zijn gefascineerd door nieuwe technologie en willen soms graag nieuwe toepassingen uitproberen. Het implementeren, testen en documenteren van niet noodzakelijke toepassingen vergt extra tijd.6 Hou het dus eenvoudig, laat de ontwikkeling niet enkel aan IT’ers over en vermijd ‘scope creep’. Er is nood aan een continue wisselwerking tussen techniek, inhoud en proces.
Voorkom kennisverlies, zorg dat elke stap goed gedocumenteerd wordt.
9. Frictie tussen ontwikkelaars en klanten
Ontwikkelaars en klanten begrijpen elkaars behoeften soms slecht.6 Ambtelijke leidinggevenden met een sterke IT-kennis zouden de kloof tussen IT en business kunnen overbruggen.
Dergelijke profielen zijn momenteel niet dik gezaaid. Let er als projectmanager op dat je niet de behoeften van de wereld meeneemt, focus op de belangrijkste stakeholders. Noden en behoeften kunnen ook veranderen. Hou rekening met de inbreng van toekomstige gebruikers maar hoedt u voor het herzien van verzoeken. Gebruikers lijken niet gehinderd door financiën of door IT-moge lijkheden. “Je gaat failliet aan ‘change-requests’
(…). De ontwikkelaar rukt zich de haren uit het hoofd, nu moet ik afbouwen wat ze vorige maand gevraagd hebben.” Geef gebruikers een mandaat, maar maak duidelijk dat er prioriteiten moeten worden gesteld en dat tegenover elke vraag een kost staat. Visionair leiderschap is hierbij de sleutel tot succes.
10. Gebrekkige kwaliteitsgarantie
Een zekere systeemkwaliteit en performante ICT-architectuur is een basisvoorwaarde bij de implementatie van een informatiesysteem. Een systeem moet goed functioneren of (potentiële) gebruikers haken af.11 Om tijd te sparen worden afspraken rond taalgebruik of systeemtesten soms geschrapt.6 Deze korte tijdswinst wreekt zich achteraf en zal dan extra dagen kosten. Elkaar begrijpen vereist afspraken rond begripsdefinities en het detailniveau van data. “Testen is niet populair. Testdata ben je kwijt. Je werkt de hele dag voor niets. Ja, dat geeft wel winst, maar het is heel moeilijk om mensen daarvan te overtuigen.”
11. Irrealistische planning
Als je geen snelle ontwikkeling plant, zal die er ook niet komen.6De Vlaamse projectleiders geven aan dat bitter weinig interbestuurlijke informatiesystemen binnen de vooropgezette tijd en het geplande budget opgeleverd worden. Maak duidelijke afspraken rond de te hanteren methode, wie welke taak op zich neemt, de geplande tijdspanne en beoogde mijlpalen. Voorzie ook een forum waar de voortgang van deze afspraken tussentijds geëvalueerd kan worden.
12. Overdreven opleverdruk
Maak een realistische planning. Een klassieke vergissing is druk uitoefenen om snel te ontwikkelen en een systeem op te leveren voor het rijp is. Dit komt het product niet ten goede en verlengt zelfs de planning.6 Uiteindelijk zal er meer tijd in het systeem geïnvesteerd moeten worden omdat het geplaagd wordt door allerlei kinderziekten. Bij interbestuurlijke samenwerking verschilt ook het tempo van diverse besturen. Dit kan opgevangen worden via diversificatie. Bied de partners ver schillende instapniveaus aan, zodat elk gestaag kan meegroeien. Hou rekening met capaciteitsverschillen en bouw schaalbare oplossingen.
Operationalisatie: Alleen dialoog kan u redden
Het managen van een project stopt niet na de ontwikkeling.
13. Politiek boven inhoud
Politici durven wel eens overdreven opleverdruk uit te oefenen. Ook politieke bevoegdheidsdiscussies kunnen een informatiesysteem in moeilijkheden brengen. Wie is de meester van welke data? Het opzetten van interbestuurlijke informatiesystemen gaat gepaard met (een gevoel van) machtsverschuiving. Een ander politiek getint probleem is dat niet-efficiënte systemen door politici in leven worden gehouden. “Soms moeten bepaalde mensen een rol blijven spelen en wordt er daarom niet meer gekeken om te vereenvoudigen.” Soms blijven systemen voortmodderen uit angst voor de reactie van de oppositie.
14. Magische formulesyndroom
Klassieke vergissing 14, de formule die in een bepaalde omgeving werkt, wordt klakkeloos overgenomen.6Geen enkele context is exact dezelfde, en wat werkt in de ene context, werkt mogelijk niet in een andere.12 De Vlaamse projectleiders adviseren om op te letten met euforie en de veranderingen in de omgeving zorgvuldig te analyseren. “Droom niet. Onderken je valkuilen, de bedreigingen van je project en de risico’s. Hou die altijd op je netvlies en bewaak ze. Zeg dus niet alleen ‘we gaan ervoor en het gaat allemaal lukken’.”
15. Personeel als zwakke schakel
Soms vormen de capaciteiten van het beschikbare personeel een probleem of wordt ‘een rotte appel’ niet snel genoeg gesnoeid.6 Indien je het werk van personeel moet nakijken of herdoen, is dit nefast voor een informatiesysteem. Een sterke projectmanager met doorzettingskracht is cruciaal. “Anders geef je saboteurs alle kansen. Ken dus je team en heb inzicht in ieders deskundigheid. (…) Ken ook je leidinggevende en rapporteer vooral de hoofdlijnen.”
16. Ineffectief stakeholdermanagement
Voor een vlotte coördinatie van een informatiesysteem is steun van alle belangrijke stakeholders elementair.6 Organisaties hebben uiteenlopende doelen. “Als je het maatschappelijke als norm stelt dan krijg je automatisch die interbestuurlijke context.” Zorg voor een interbestuurlijk overlegforum om gezamenlijk beslissingen te nemen. Interbestuurlijke samenwerking hangt van mensen af, vertrouwen is van levensbelang. Diverse stakeholders in discussie laten gaan, maakt dat ze elkaars noden beter begrijpen. Installeer een aanspreekpunt dat reclame voert voor het nieuwe systeem en opvolging verzekert. Geef feedback en creëer een verantwoordelijkheidsgevoel. Blijf enthousiasmeren, realiseer af en toe iets nieuws, spoor achterblijvers aan en krijg inzicht in de werking van andere organisaties. Weet wanneer je (geen) actie moet ondernemen. “Je moet mensen kunnen, hoe zal ik het zeggen, ik zeg niet manipuleren, je moet ze in gang krijgen.”
17. Ondermijnde motivatie
Talloze studies tonen aan dat motivatie een grotere invloed op productiviteit en kwaliteit heeft dan eender welke factor.6 Weinig gebruikers zullen zich gemotiveerd voelen om een informatiesysteem in te vullen als dit voor hen dubbel werk inhoudt of ze geen voordeel ervaren. “De vraag om data door te geven komt van alle kanten (…) Zet uw klant centraal en niet uw organisatie.” Soms wordt het aanleveren van data bij wet verplicht, dit werkt frustrerend voor gebruikers die geen toegevoegde waarde ervaren. Het aanbieden van een financiële stimulus kan motiverend werken, maar geld investeren in ondersteuning voor gebruikers werpt meer vruchten af. De meest duurzame motivatie blijft een win-winsituatie voor alle partijen. De mogelijkheden van een gebruiker zijn ook afhankelijk van het mandaat van diens eigen organisatie. Een negatieve reputatie is tot slot nefast voor een informatiesysteem.
Parallellen met commissie-Elias
De klassieke vergissingen die voor Vlaamse projecten gelden, blijken ook op te gaan voor Nederland. Het advies van de commissie-Elias sluit naadloos aan bij dat van de Vlaamse projectleiders. In figuur 1 vindt u per Vlaamse klassieke vergissing, een kort overzicht van de equivalente Nederlandse problemen.
Figuur 1. Paralellen met de commissie-Elias
 
 
Conclusie
Veel factoren samen zijn verantwoordelijk voor het falen van (interbestuurlijke) informatiesystemen.11 Volgens de commissie-Elias is er een gebrek aan lerend vermogen. Een eerste stap is in kaart brengen wat er misgaat en kijken via welke projectmanagementtechniek dit voorkomen kan worden. In dit artikel komen zeventien klassieke vergissingen aan bod. Zowel Vlaamse projectleiders als de commissie-Elias vermelden mogelijke oplossingen. Hoewel deze niet zaligmakend zijn voor elk informatiesysteem, kunnen ze toekomstige projectleiders wel een houvast bieden.1 Wie interbestuurlijke informatiesystemen wil managen, kan beter niet over één nacht ijs gaan, staat stevig in de schoenen en ziet communicatie als de sleutel tot succes. Bezint eer ge begint.
 
dra. Lies Van Cauter (Lies.VanCauter@soc.kuleuven.be) is verbonden aan het Instituut voor de Overheid van de KU Leuven. prof. Dr. Monique Snoeck (Monique.Snoeck@ kuleuven.be) maakt deel uit van de Onderzoeksgroep Beleidsinformatica van de KU Leuven. prof. Dr. Joep Crompvoets (Joep.Crompvoets@ soc.kuleuven.be) is verbonden aan het Instituut voor de Overheid van de KU Leuven.
De auteurs danken de deelnemers van de focusgroepen, zonder hen was dit artikel niet mogelijk.
 
1. Yeo, K.T. (2002). Critical failure factors in information system
projects. International Journal of Project Management, 20, 241-246.
2. Urbach, N., S. Smolnik, & G. Riempp (2009). The State of Research on Information Systems Success – A Review of Existing Multidimensional Approaches. Business & Information Systems Engineering, 315-325.
3. Standish Group (2014). Chaos Report.
http://www.projectsmart.co.uk/docs/chaos-report.pdf
4. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2014). Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid. Eindrapport vergaderjaar 2014–2015, 33 326, nr.
5, 1-219. 5. Sauer, K. (1993). Why Information Systems Fail: A Case Study
Approach. Alfred Waller Ltd Publishers, 1-369.
6. McConnell, S. (1996). Rapid Development. Taming wild Software
Schedules. Microsoft Press, 1-660.
7. Nelson, R.R. (2007). IT Project Management: Infamous failures, classic mistakes and best practices. MIS Quarterly Executive, 6(2), 67-77.
8. Belanger, F. & V. Tech (2012). Theorizing in Information Systems Research: using focus groups. Australasian Journal of Information Systems, 17(2), 109-135.
9. Krueger, R. & M.A. Casey (2000). Focus groups, a practical guide for applied research. Sage Publications, London, 1-215.
10. Wilkinson, S. (1998). Focus group methodology: a review. International Journal Social Research Methodology, 1(3), 181-203.
11. Doherty, N.F., C. Ashurst, & J. Peppard (2012). Factors affecting the successful realisation of benefits from systems development projects: findings from three case studies. Journal of Information Technology, 27, 1–16.
12. Dwivedi, Y.K., D. Wastell, S. Laumer, H. Zinner Henriksen, M.D. Myers, D. Bunker, A. Elbanna, M.N. Ravishankar & S.C. Srivastava (2014). Research on information systems failures and success: status update and future directions. Springer.
 

Tag

Onderwerp



Niet gevonden? Vraag het de redactie!

Heeft u het antwoord op uw vraag niet gevonden, of bent u op zoek naar specifieke informatie? Laat het ons weten! Dan zorgen we ervoor dat deze content zo snel mogelijk wordt toegevoegd, of persoonlijk aan u wordt geleverd!

Stel uw vraag