Leren van ICT-projecten bij de overheid

Leren van ICT-projecten bij de overheid
Deze Informatie gaat over ICT-projecten en reflecties op het onderwerp vanuit diverse deskundigen. In het werkveld wordt veelvuldig gesproken over IT-projectmanagement. Het onderzoek van de commissie-Elias naar ICT-projecten bij de Nederlandse overheid heeft die discussie zelfs verbreed naar een publiek debat. Beroepsorganisatie Ngi-NGN heeft zich in het debat gemengd, onder meer via een online discussie op LinkedIn over het parlementair onderzoek.
Voor dit themanummer is een aantal deskundigen gevraagd hun mening te geven in de vorm van een reeks artikelen voor Informatie . Daarnaast verzamelt de beroepsorganisatie Ngi-NGN een aantal aanbevelingen en uitgangspunten om te komen tot een manifest Betrouwbare Overheids-ICT. Deze hulp van deskundigen uit het vakgebied levert aanbevelingen op die helpen bij het succesvoller uitvoeren van ICT-projecten bij de overheid. De beroepsorganisatie draagt zelf vijf verbeteringen voor die bijdragen aan betere en betrouwbare overheids-ICT.
Faalfactoren ICT-projecten
ICT-projecten bij overheid én bedrijfsleven staan regelmatig negatief in het nieuws, ook ruim voor-dat het parlementair onderzoek van start ging.1,2 Recente publicaties over projectmanagement beschrijven ook de mislukkingen of faalfactoren in ICT-projecten. Daarnaast is falen van ICT-projecten onderwerp van onderzoek en gesprek in zowel de publieke sector als de private sector.3,4,5,6,7,8,9
Cijfers die de problematiek van ICT-projecten aantonen komen van bijvoorbeeld de Standish Group10: slechts een derde van de projecten levert binnen tijd en budget de gevraagde eindproducten op; een derde van de projecten wordt gestopt voor ze ooit tot een einde komen; en de helft van de projecten kost bijna tweemaal zoveel. In recente publicaties wordt een aantal verklarende faalfactoren benoemd. De Algemene Rekenkamer deed onderzoeken naar ‘lessen uit ICT-projecten’, en geeft kostenoverschrijdingen en uitloop in planningen aan als hoofdoorzaak dat de betrokken partijen die samenwerken elkaar gevangen houden in een project.4 Stuurman (2009)5 benoemt inadequaat projectmanagement, niet-realistische deadlines, slechte communicatie, incomplete dan wel zwakke definitie van require ments, en onvoldoende betrokkenheid van toekomstige gebruikers als de ‘high hitters’ die falen of mislukkingen veroorzaken. Het ontbreken van een gemeenschappelijk doel, ontbreken van goed gereedschap, onvoldoende communicatie en samenwerking, en te grote complexiteit zijn voor Jung & Looi (2011)7 de vier grote probleemgebieden. Daarnaast is de rol van de opdrachtgever bij slagen of falen van essentieel belang (Beenker, 2010).6 Communicatie, perceptie, de misfit tussen leverancier en opdrachtgever, commerciële dynamiek en samenwerkingsvor men, zijn de mogelijke faalfactoren voor complexe projecten die Beenker in zijn eigen onderzoek aangeeft.11Schönfeld (2012)8geeft concrete voorbeelden van deze mislukkingen. Een van de belangrijkste aandachtspunten is het rollenspel tussen opdrachtgever, stuurgroep en projectleider (zie ook: Van der Molen, 2013).12
Acties overheid
Op basis van de aanbevelingen in de rapportages aan de Tweede Kamer van de Algemene Rekenkamer over de ICT van de overheid in 2007 en 2008, is door de overheid een aantal maatregelen genomen.13 Deze maatregelen zijn onder meer het bij ieder departement aanstellen van een CIO, de aanstelling van een Rijks-CIO, het uitvoeren van Gateway Reviews en de jaarlijkse rapportage aan de Tweede Kamer over de grote ICT-projecten van de overheid, inclusief een openbaar beschikbaar dashboard over de projectvoortgang.9In de jaarlijkse rapportage aan de Tweede Kamer wordt expliciet gerapporteerd over drie aandachtspunten van de projecten: de deadlines, het budget en de mate waarin aan kwaliteitsborging is gedaan, bijvoorbeeld door kwaliteitstoetsen. In deze jaarlijkse rapportage worden de door de projecten uitgevoerde toetsen en evaluaties met naam en toenaam genoemd.
Uit de eerder genoemde faalfactoren kunnen we afleiden dat de problematiek van ICT-projecten zich op drie vlakken afspeelt: het proces, de producten die door een project worden opgeleverd, en de mensen die aan een project werken.14 De overheid kijkt echter maar naar een beperkt aantal elementen. De maatregelen die bijvoorbeeld genomen zijn in de periode 2008-2012 vergroten met name het inzicht in de status van projecten, en bevatten dus vooral een aantal van de proceskenmerken. De maatregelen gaan echter niet in op de hiervoor genoemde faalfactoren op het gebied van product en mensen. Daarnaast kijkt men vooral naar het ICT-deel van de projecten. Dat concludeert ook de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid,15 die aangeeft dat beheersmaatregelen te veel uitgaan van het ICT-deel van projecten. Zij beschrijft in haar rapport over de iOverheid dat “...De overheid ICT in eerste instantie vooral beschouwde als een instrument om de interne organisatie en processen, met name op het terrein van uitvoering, efficiënter en effectiever te maken”. Het advies van de WRR is om de dominante visie te verlaten dat ICT een neutraal instrument is dat ingezet kan worden om bepaalde doelen te bereiken. Het is juist nodig meer aandacht te geven aan andere – voorziene of onvoorziene – effecten op mensen, organisaties en samenleving.
Kleine verbeteringen
Is er dan niets verbeterd? Jawel, de laatste jaren laten een positieve verandering zien. Wat daarbij helpt is de druk op de overheid om zelf transparantie te biedt in de projectaanpak, en aantoon-baar effectief en efficiënt te zijn in haar eigen bedrijfsvoering en in de uitvoering van haar projecten en programma’s. De Algemene Rekenkamer concludeert in 2012 al voorzichtig dat “… het Rijk een duidelijke impuls heeft gegeven aan een doelmatige beheersing van ICT-projecten, als we de huidige aanpak van ICT-projecten vergelijken met de situatie ten tijde van onze onderzoeken ‘Lessen uit ICT-projecten bij de overheid uit 2007 en 2008’. We concluderen echter ook dat een optima-le beheersing nog lang niet is bereikt”. Het aantal extra maatregelen is overigens duidelijk zichtbaar. De overheid zet ICT-haalbaarheidstoetsen in, gebruikt afwegingskaders voor sourcing, zorgt vaker voor de inzet van businesscases, heeft een ICT-dashboard geïntroduceerd en voert Gateway Reviews uit. De Algemene Rekenkamer waarschuwt voor herhaling van terugkerende problemen en voor het onvoldoende leren van de lessen uit uitgevoerde projecten. Opnieuw klinkt de waarschuwing voor een te kleine afbakening, omdat: “…de beheersmaatregelen teveel uitgaan van zuivere ICT-projecten, terwijl het voornamelijk gaat over grote projecten met een belangrijke ICT-component”. 9
In de opdracht van de tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid lijkt daaraan gehoor te zijn gegeven. Zij startte in juni 2012 met het parlementair onderzoek16 op basis van de volgende opdracht: (a) in kaart brengen wat de maatschappelijke effecten zijn van het niet op orde hebben van informatieprocessen en -stromen van de overheid door middel van ICT (-projecten); (b) te onderzoeken wat de rol is van de betrokken ambtenaren en de Tweede Kamer hierin; en (c) aan te geven hoe die rol beter kan worden ingevuld. Daarbij is in deelvragen van het onderzoek de vraag gesteld wat de projecten vanuit hun eigen perspectief beter kunnen doen. In de aanbevelingen van de commissie-Elias zien we weer een grote focus op de ICT zelf, en lijkt het erop dat de afbakening toch kleiner is gemaakt. We kunnen concluderen dat de eerdere aanbevelingen van de WRR en de Algemene Rekenkamer slechts ten dele opgevolgd zijn.
Grotere verbeteringen
De eindrapportage van de commissie-Elias biedt voldoende aanknopingspunten om tot extra aanbevelingen te komen, zeker als we dat combineren met de rapporten van de WRR en de Algemene Rekenkamer over ICT-projecten en kennis uit de literatuur.
Spreek van ‘projecten met een ICT-component’
Ten eerste is het belangrijk om te spreken van ‘projecten met een ICT-component’. Dat maakt namelijk duidelijk dat de wens om ICT in te zetten vanuit de organisatie zelf moet komen, en niet door ICT’ers bedacht kan zijn. Daarmee wordt ook duidelijk dat er sprake is van een hele keten aan activiteiten, waarbij meerdere disciplines een rol hebben. In een keten van een idee over informatievoorzieningen tot en met realisatie en implementatie – een ‘IV-voortbrengingsketen’ – zijn diverse disciplines betrokken die elkaar allemaal nodig hebben om het eindresultaat tot een succes te maken. Een ICT-project bestaat dus niet. Een ICT-project kan hooguit een deelproject zijn in een business-of een veranderproject. Wellicht kan in het geval van de overheid zelfs gesproken worden over een maatschappelijk project. Immers, het mislukken van een ICT-project (zoals de commissie-Elias dat beschrijft) kunnen we kop-pelen aan het niet goed inzetten van financiële middelen en dus misbruik van belastinggeld.16 De kosten van de projectuitvoering krijgen daarmee aandacht, maar ook de maatschappelijke kosten die gemoeid zijn met de uitloop van een project én de maatschappelijke kosten die ontstaan als het eindproduct van het project onvoldoende voldoet.
Evalueer meer
Ten tweede breken wij een lans voor goed evalueren. De WRR geeft aan dat ICT-projecten van de overheid nauwelijks worden geëvalueerd, en dat er dus sprake is van een beperkt leereffect. Zij beveelt nadrukkelijk aan om meer te evalueren en de afbakening van de evaluatie te verbreden van alleen interne ICT-trajecten naar de organisatie en de bereikte effecten. In de eindrapportage van het parlementair onderzoek worden ook conclusies getrokken over het evalueren van projecten. Dit wordt in relatie gebracht met het projectmanagement. Zo staat er onder meer over opdrachtgevers van projecten: “Opdrachtgevers nemen tussentijdse evaluaties vaak niet serieus en beëindigen projecten zelden voortijdig”. Daarbij wordt de waarde van reflectie benoemd: “Een voorwaarde voor een succesvolle reflectie is dat de projectorganisatie in staat is om lessen te trekken en haar werkwijze te verbeteren”. 17 Wat bijzonder is dat de commissie-Elias een belangrijke conclusie trekt over het ontbreken van lerend vermogen bij de overheid op ICT-gebied. Bij deze conclusie zijn geen aanbevelingen geformuleerd, in tegenstelling tot de andere conclusies. Onze aanbeveling zou zijn om vooral via gedegen evaluaties vooraf, tijdens en na een project, een leercirkel op gang te brengen. Projectmedewerkers en betrokken stakeholders kunnen leren van evaluaties, en geleerde lessen zijn goede startpunten voor een nieuw project. Regelmatig evalueren zorgt ook voor extra aandacht voor kaders voor evaluaties, en dus ontstaan andere verbeteringen zoals de inzet van businesscases en kwaliteitseisen voor een project.
Professionaliseer de projectmanagementorganisatie
Ten derde stellen wij vast dat overheidsorganisaties veel professioneler moeten omgaan met hun projectmanagementorganisatie. In de projectmanagementmethoden kennen we daarvoor de PMO: de portfolio-, programma-en projectmanagementorganisatie. Een PMO – vaak virtueel van aard en decentraal georganiseerd – ondersteunt programma’s en projecten. Een PMO ondersteunt de programmamanager en de projectmanager bij het uitvoeren van de programma-en projectmanagementprocessen.19 De PMO kan toezien op zaken als proces, financiën, configuratiemanage ment, het bijhouden van diverse logs en registers, en het organiseren van interne kwaliteitsboring. Ook de hiervoor genoemde evaluaties en andere kwaliteitsmaatregelen kunnen via een PMO georganiseerd worden. Op deze wijze wordt ook de programma-of de projectmanager vrijgespeeld van operationele zaken, en kan hij of zij daadwerkelijk het project blijven managen.
Aandacht voor vakmanschap: de informatieprofessional 3.0
Ten vierde bevelen wij aan om meer aandacht te besteden aan het vakmanschap van de medewerker in de divers projecten met veel ICT-elementen. Een goed georganiseerde PMO vereist bijvoorbeeld duidelijkheid in rollen. Duidelijke rollen vereisen expertise op het vakgebied. Het ligt voor de hand hier als eerste de associatie te maken met harde kennis, waaronder kennis over projectmanagement, kwaliteitsmanagement of opdrachtgeverschap. Dit is dus breder dan de commissie-Elias aangeeft, namelijk dat de ICT-kennis van de Rijksoverheid tekortschiet. Dat is, opnieuw, slechts een onderdeel van het tekort aan kennis. Daarnaast bestaat een uitgebreid scala aan aanvullende, ondersteunende competenties die in balans moeten zijn met de ‘harde’ kennis. Dit is het concept van de informatieprofessional 3.0: de informatieprofessional die diep de techniek in kan, maar die bijvoorbeeld ook de vaardigheden heeft om een goede presentatie te geven, om van buiten naar binnen te denken en in gesprek te zijn met een manager, een bestuurder of een gebruiker.20
Digitale transformatie
Ten vijfde is het de aanbeveling te versnellen op de aansluiting bij de huidige digitale transformatie. Deze digitale transformatie kent twee golven die elkaar versterken. De introductie van mobiele devices op alle plekken van ons leven, privé en zakelijk, was het startpunt van de eerste golf. Door de devices lijkt het over ICT te gaan, maar het gaat hier niet om ICT maar om een maatschappelijke verandering. De eisen van mensen in de rol van consument, werknemer en burger veranderen. Mensen en organisaties zijn op zoek naar waarde. En dat gaat steeds sneller en beter, omdat iedereen overal en nergens werkt, resultaatafspraken maakt en ook steeds sneller verbanden legt binnen en buiten de organisatie die het werk vergemakkelijken en die waarde toevoegen. De tweede golf is al begonnen, en raakt onze samenleving diep omdat hele systemen dreigen om te vallen. Financiering om de systemen in de lucht te houden is niet meer beschikbaar. Nu heeft de overheid al een groot legacyprobleem. Nu komt er een aanvullende vraag, namelijk op een andere wijze interacteren met je doelgroep, het externe en interne domein koppelen en de organisatiegrenzen laten vervagen, en met behulp van geheel nieuwe bedrijfsmodellen de organisatie inrichten.21 De public IT-grid is daarvan een belangrijk en nieuw voorbeeld voor de overheid, zoals in het themanummer van de vorige Informatie is beschreven.22
Tot slot
De aandacht voor de ICT van de overheid is een mooie aanleiding om vanuit het vakgebied kritisch na te denken over de rol van professionals in projecten met een ICT-component. Het is ook de kans om aan te geven dat ICT en organisatie niet los van elkaar te zien zijn, en dat het kunstmatige onderscheid ook tot onvolledige aannames en conclusies kan leiden. Wat helpt om het begrip wederzijds te vergroten, maar ook de effectieve en efficiënte inzet van mensen en middelen te vergroten, is het op gang brengen van een leerproces. Met als kader een ‘project met een ICT-component’, is het versterken van de evaluatiefunctie, het professionaliseren van de projectmanagementorganisatie, de aandacht voor de vakkennis en vaardigheden van de informatieprofessional en de wens om de nieuwste trends een plek te geven, vooral een wens om te blijven leren. Individueel leren, leren als groep en leren als organisatie, de rode draad door de hier gepresenteerde aanbevelingen heen. Een rode draad die sterker kán worden, een rode draad die ook sterker móet worden.
 
Drs. W.L. Bronsgeest RI (secretaris@ngi-ngn.nl) is secretaris van het Ngi-NGN, beroepsorganisatie voor IT-professionals, en verbonden aan het Center for e-Government Studies (CFES) van de Universiteit van Twente. Hij is werkzaam als manager bij de Belastingdienst/Centrum voor Kennis en Communicatie. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven als introductie op het themanummer van de Informatie.
 
1. Verhoef, C. (2007). Rijks-IT: Bad Practice. Digitaal Bestuur, oktober.
2. Oosterhout, B. van (2007). Het ICT-drama. www. inoverheid.nl/artikel/artikelen/1122376/het-ictdrama. html
3. Algemene Rekenkamer (2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel A.
4. Algemene Rekenkamer (2008). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel B.
5. Stuurman, C. (2009). Voorkomen is beter dan genezen. ICT-contracten en conflictpreventie. In: Schelven, P.C. van. Van geschil tot oplossing, Serie Recht en Praktijk 169. Kluwer.
6. Beenker, N. (2010). Lead IT or Lose IT, IT-hulpmiddelen voor businessmanagers. Vischarend.
7. Jung, K. & G. van de Looi (2011). 100% succesvolle IT-projecten, waarom IT-projecten falen en hoe ze te laten slagen. Amsterdam: Pearson.
8. Schönfeld, C.L. (2012). Hoe IT-projecten slagen en falen, leren van pijnlijke ervaringen. Den Haag: Sdu Uitgevers.
9. Algemene Rekenkamer (2013). Aanpak van ICT door het Rijk 2012, lessons learned.
10. Standish Group International (2009). Chaos Report.  Standish Group Int Inc, Boston, MA, USA.
11. Beenker, N. (2004). Studie naar succes-en faalfactoren van complexe ICT projecten. Studie aan de Faculteit der Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde. Vrije Universiteit Amsterdam.
12. Molen, M. van der (2013). Projectmanagement voor opdrachtgevers, de vier principes van succesvol opdrachtgeverschap. Zaltbommel: Van Haren Publishing.
13. Tweede Kamer der Staten Generaal (2006). Grip op informatievoorziening IT-governance bij ministeries, vergaderjaar 2005-2006. 30505, nr. 2.
14. Cooper, R.C. & R.J. Kleinschmidt, (1986). An Investigation into the New Product Process: Steps, Deficiencies, and Impact. Journal of Product Innovation Management, 1986;3:71-851986. New York: Elsevier Science Publishing Co., Inc.
15. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2011). iOverheid. Den Haag/Amsterdam: Amsterdam University Press.
16. Tweede Kamer der Staten Generaal (2012). Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid, eindrapport, vergaderjaar 2011-2012. 33326, nr. 5.
17. Tweede Kamer der Staten Generaal (2014). Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid, eindrapport, vergaderjaar 2014-2015. 33326, nr. 5. 18. Bronsgeest, W.L. (2011). Column: Evalueren. Informatie, maandblad voor de informatievoorziening, jaargang 53/8. Den Haag: Sdu.
19. Axelos (2011). Management of Portfolio’s. Second impression, The Stationary Office, Crown, UK.
20. Vries, E. de, R. Maes, & W.L. Bronsgeest (2014). De Informatieprofessional 3.0. Strategische vaardigheden voor de informatieprofessional. AG-reeks. Den Haag: BIM Media.
21. Bronsgeest, W.L. (2014). Social enterprise en de digitale transformatie. Informatie, maandblad voor de informatievoorziening, jaargang 56/10. Den Haag: BIM Media.
22. Brongers, K. (2015). Public IT-grid: ‘The only way out’. Informatie, maandblad voor de informatievoorziening, jaargang 57/4. Amsterdam: AG-IT BV, onderdeel van de Sijthoff Media Groep.

Tag

Onderwerp



Niet gevonden? Vraag het de redactie!

Heeft u het antwoord op uw vraag niet gevonden, of bent u op zoek naar specifieke informatie? Laat het ons weten! Dan zorgen we ervoor dat deze content zo snel mogelijk wordt toegevoegd, of persoonlijk aan u wordt geleverd!

Stel uw vraag