Public IT-grid: The only way out

'Public IT-grid: The only way out
Een Bureau ICT Toetsing (BIT) zal niet leiden tot een betere toepassing van IT bij de overheid. Wat we nodig hebben is leiderschap en durf om de bestuurlijke lethargie te doorbreken.
Klaas Brongers
Er is de laatste tijd weer veel te doen over de misstanden rondom de toepasbaarheid van IT bij de overheid. Het rappport Elias is redelijk vernietigend over hoe de overheid gebruik maakt van IT als bedrijfsmiddel. Bijzonder is dat men men nu wéér een commissie gaat samenstellen onder de hoopbiedende naam Bureau ICT-toetsing (BIT). Alsof een aangescherpte aanbestedingsprocedure en het toezicht daarop soelaas zal bieden? De voorgestelde commissieleden zijn veelal hoogleraren en oud-CIO’s. Allemaal deskundigen en ervaren mensen, maar mogelijk worden ze toch vanuit een verkeerde conceptie en positionering benoemd. In mijn optiek is het al gauw weer oude wijn in nieuwe zakken. Een commissie die met een beperkt mandaat weinig tot geen verandering zal brengen in de huidige gang van zaken.
Back to the future
In een niet zo heel ver verleden verliep het toepassen van IT in overheidsland veel beter dan nu. Qua innovatie en regievoering liep de overheid fier voorop ten opzichte van de grote private ondernemingen. Als positief voorbeeld van visie en doelmatige besturing gold, wat mij betreft, de samenwerking tussen Joop van Lunteren als directeur-generaal bij het ministerie van Financiën en de toenmalige bestuurder van het Belastingdienst/ Automatiseringscentrum (BAC) Piet de Kam. Deze twee-eenheid had een perfect werkende governance op poten gezet waar de Belastingdienst en de Nederlandse overheid jarenlang veel plezier van heeft gehad. In diezelfde periode had zowel de centrale als de decentrale overheid hun IT grotendeels belegd bij het Rijks Computercentrum (RCC) of bijvoorbeeld het BAC. IT was in die tijd een dienst met al zijn vooren nadelen. Maar het was in ieder geval goed bestuurbaar en bedrijfeconomisch heel goed beheersbaar. Er was volop ruimte voor innovatie en bovenal was het zeer voorspelbaar in zijn uitvoering. Bovendien hadden de heren destijds een strakke regievoering opgezet waarmee ze tegendruk leverden aan onder andere de wetgevende macht en de interne vraag. Dit om te voorkomen dat de uitvoerende organisaties overbelast zouden worden én om te zorgen dat het allemaal betaalbaar bleef. Kortom, innovatie en continuiteit gericht op effectiviteit en efficiency als bijproduct, onder een competent doortastend bestuur. Relaties met leveranciers bleven beperkt tot een zeer beperkt aantal strategische leveranciers waarbij de wederzijdse belangen leidden tot een wederzijds commitment. IT is weliswaar een belangrijke competentie ter facilitering van 80 procent van de generieke processen van de overheid, maar het is geen corebusiness. En de overheid mag dan de grootste datafabriek van Nederland zijn, maar het is géén IT-bedrijf.
Gebrek aan regie
Het grote verschil tussende huidige omstandigheden en de situatie begin jaren 90 van de vorige eeuw is dat de taakstellingen bij de overheid veel complexer zijn geworden. De Belastingdienst van weleer was een inningsfabriek en het UWV een keurings- en uitkeringsfabriek. Deze gescheiden taken waarborgden een simpele en uitvoerbare taakstelling. De regelmatig door te voeren wetswijzigingen waren daarin prima op te vangen. Innovatie en continuïteit zaten elkaar niet in de weg. Maar door van de Belastingdienst ook een uitkeringsinstantie te maken, is de complexiteit van de bedrijfsvoering exponentieel toegenomen. In wezen is de Belastingdienst slachtoffer geworden van zijn eigen succes. Door de verweving van de inningsfunctie met uitkeringen, en dat allemaal onder één dak, zijn innovatie en continuïteit ten koste gegaan van complexiteit. Bij ander overheden, bijvoorbeeld het UWV, zag je een uitbreiding van taken richting de marktsector, waarbij het UWV diensten ging aanbieden rondom loopbaanbegeleiding en outplacementtrajecten. Ook hier nam de complexiteit van de organisatie exponentieel toe waarbij men veronderstelde het allemaal ‘tot in de hemel’ te kunnen informatiseren. Een zelfde trend zag men bij de gemeenten die meenden dat hun autonomie een vrijbrief was om vierhonderd keer een eigen IT-omgeving te bouwen. Men was de mening toegedaan dat iedere gemeente toch wel heel uniek was. Resultaat van deze exercitie was een compleet versnipperd en bizar complex IT-landschap waarbij de meerderheid van de gemeenten nu ingelocked zit bij twee leveranciers. Decentrale governance, takenvermenging en ongebreidelde overregulering van uitvoeringstaken maakt het landschap onoverzichtelijk en veel te complex.
Men heeft letterlijk en figuurlijk getracht alles tot in de blauwe hemel te automatiseren, zonder zich af te vragen hoe dit allemaal te managen zou zijn, en nog veel belangrijker, hoe men dat zou financieren. Geld was immers nooit een probleem. Tekorten werden aangezuiverd en door een gebrek aan ‘sense of urgency’ verzandde elk initiatief tot standaardisatie in oeverloze politieke discussies over consensus.
Decentrale technologie
Behoudens de veranderende taakstelling en groeiende complexiteit van het functionele landschap, versterkte de introductie van nieuwe decentrale technologie de behoefte om het allemaal zelf te gaan doen. Met nieuwe concepten als ‘client-server computing’ nam men afscheid van het regide maar zeer betrouwbare mainframe en werd in één moeite door gekozen voor zogenaamde decentrale autonomie voor gemeenten, zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en grote uitvoerende organisaties. En dat allemaal onder het mom van vrijheid, blijheid, beschikbaarheid van decentrale systemen en onbeperkte budgetten. Omdat deze nieuwe vorm van computing al snel tot onbeheersbare situaties leidde, en financieel uit de bocht vlogen, ging men over tot weer een nieuwe trend, overgewaaid uit het private bedrijsleven. Om de exponentiële kostenontwikkeling te beteugelen werd de IT van grote centrale organisaties als het Rijks Computercentrum (RCC), UWV en Rijkswaterstaat ge-outsourced naar tal van IT-systemingrators en IT-uitzendbureau’s, die daar overigens zeer goede zaken mee deden. Het management dacht – in lijn met de private marktsector – dat het allemaal veel goedkoper kon en dat de outsourcingleveranciers ook veel beter regie konden voeren. Dat was niet alleen naïef, de kat werd daarmee wel erg op het spek gebonden. Onderlinge benchmarks toonden maar zeer ten dele aan dat deze trendwijziging een relevante bijdrage leverde aan de effectiviteit van de organisatie, met als negatieve consequentie dat de noodzakelijke innovatie onbedoeld achterbleef. Kostenanalyses werden genegeerd of gemaskeerd om de exponentiele kostenexplosies aan het zicht te onttrekken. Leveranciers en de wetgever joegen de vraag bedoeld en onbedoeld aan, waarbij leveranciers bewust ‘lock-in situaties’ creëerden en hun zakken vulden. De politiek bleef de tekorten aanvullen. Omdat begrotingstekorten de politiek uiteindelijk dwongen de kraan stilletjes aan dicht te draaien, volgde daarop bij de uitvoeringsorganisaties een pavlovreactie; men ging een strakke en rigide aanbestedingspolitiek voeren met de aanbieder op afstand.
Inkoop als regisseur
Wie de inkoopafdeling als regisseur van een belangrijke competentie aanstelt, spant het paard achter de wagen. De overheid voelde zich bedreigd, had geen grip meer op de door hen zelf gecreëerde complexiteit en zocht toevlucht in rigide aanbestedingprocedures waarbij de prijs als belangrijkste instrument de boventoon ging voeren. Men zocht zijn toevlucht tot mantelovereenkomsten en punten waarderings system en waarbij op een technocratische wijze uiterst strategische diensten als potloden werden ingekocht. De context raakte helemaal zoek!
Anders gezegd, men maakte van een businessprobleem een IT-probleem om er vervolgens een inkoopprobleem van te maken…
Resultaat was versobering en verschraling van budgetten wat leidde tot een beroerde wijze van aan besteden wat de kwaliteit nog verder onder druk zette. Om dit lottosysteem te omzeilen en de eigen kansen op verkrijgen van opdrachten te vergroten, zijn partijen zich te buiten gegaan aan ongeoorloofde beïnvloeding van opdrachtgevers wat clientelisme en zelfs fraude in de hand is gaan werken. Het bloed kruipt nu eenmaal waar het niet gaan kan. Het programma Zembla heeft daar recent nog een boekje over opengedaan.
De ontstane anarchie verving de betrouwbaar maar rigide IT-dienstverlening en veroorzaakte een trits aan mislukte IT-projecten en een onbe-heersbare financiële huishouding. Men bereikte veelal tegenovergestelde doelen, waarbij de onbeheersbare kluwen aan bestaande legacy, aangevuld met een spaghetti aan zogenaamde innovatieve systemen, de kosten compleet uit de hand lieten lopen. Door de ongehoorde complexiteit van de legacy, de exponentiële vraag naar nieuw funcionaliteit, de beschikaarheid van onbegrensde budgetten, en het ontbreken van een centrale regieorganisatie, was het drama geboren. Versnippering in combinatie met het ontbreken van bedrijfeconomische sturing maakte ook de politiek machteloos. Leveranciers maakten hier handig gebruik van en bleven uurtje-factuurtje schrijven. De complexiteit bleef toenemen, elke transparantie ontbrak en niemand was nog in staat om zijn vingers achter het probleem te krijgen. Sterker nog, de overgrote meerderheid van leveranciers en afnemers had er belang bij om deze ongewenste situatie te laten voorbestaan.
Porfoliomanagement
Door het ontbreken van strategisch en bedrijfeconomisch portfoliomanagement kom men geen prioriteiten stellen en zei men in principe ja op elke interne aanvraag. Met de introductie van ITIL en BiSL dacht men tools in handen te hebben om grip te krijgen op enerzijds een professionele bedrijfsvoering en anderzijds op een uitdijende vraag en beheerstaken. Maar zolang de geldkraan wagenwijd open blijft staan, zal de wal het schip niet keren. Het ingesleten proces is onomkeerbaar. Ook in tijden van versobering en kaasschaven, blijft men om de kern van het probleem heen draaien zonder wezenlijk verandering te brengen in het ingesleten patroon.
Public IT-grid
De oplossing om heelhuids uit deze ‘Perfect IT-Storm’ te komen ligt niet zo heel ver weg. Maar voorwaarde is wel dat men leiderschap toont en de huidige bestuurlijke lethargie durft te doorbreken. Beter heel veel pijn in een keer dan eindeloos veel pijn. De toepasbaarheid van IT, en met name de broodnodige innovatie, is gelegen in:
• een regie-organisatie met echt mandaat;
• een gestandaardiseerd, centraal publiek IaaS-, PaaS-, SaaS-platform met de IP-rechten bij de Nederlandse overheid. Daarbij stuurt een centrale uitvoeringsorganisatie in de eerste plaats op effectiviteit en daarna pas op efficiency;
• een publiek-private financiering waar bijvoor beeld BNG, PGGM, ABP optreden als de private equity van de overheid om deze langetermijninvesteringen tegen een vastgesteld meerjarenrendement te verstrekken.
Belangrijke voorwaarde is dat men een simpel operatingmodel invoert en gaat sturen op de onderlinge overeenkomsten in plaats van op de verschillen. Het argument dat de autonomie en datasecurity een dergelijke aanpak in de weg zou-den staan, is een beetje flauw en naar de toekomst niet meer houdbaar.
Financiers en een regie-organisatie hebben belang bij simpele besturing, eenduidig portfolio, voorspelbaarheid, en relevante functionaliteit ter bescherming van de gedane investeringen en rendementen om de broodnodige innovatie in de toekomst te kunnen blijven financieren.
Een public IT-grid besturen op de wijze waarop Piet de Kam destijds het BAC bestuurde, gaat hand in hand met de huidige mogelijkheden van de moderne technologie. Het levert de Nederlandse overheid een mogelijke kostenbesparing op IT op van een factor 6 à 8. Dit is heel iets anders dan kaasschaven en geen keuzes maken. Het gaat over doelmatigheid waarmee financieringstekorten snel weggewerkt kunnen worden. Die aanpak kan een blueprint worden voor ander kapitaalsintensieve onderwerpen als bijvoorbeeld vastgoedportefeuilles. Er zijn initiële berekeningen gemaakt inzake deze kostenbesparingen. Ook zijn er inzichten in de mogelijke waardeontwikkeling of DIA (Digitale Immatriele Activa). De DIA van de Nederlandse overheid beloopt bij gewijzigd beleid in de tientallen miljarden, en kan voortdurend worden gereactiveerd wat leidt tot continue waardevemeerdering in plaats van kapitaalsvernietiging.
Deze DIA is de financiële vertaling van cashflow van de burger naar de overheid, en vice versa, op basis van een portfolio van standaard producten en diensten. De essentie hiervan is dat IT niet langer puur als direct toewijsbare kostenpost wordt beschouwd, maar dat de overheid haar big data – de informatie die men beheert – aanwendt om nieuwe innovatieve diensten te ontwikkelen waarmee waarde gegenereerd wordt. Deze aanpak heeft het potentieel in zich om de digitale overheid effectief te laten opereren tegen een fractie van de kosten van nu, en is een ‘golden nugget’ waarmee de Nederlandse overheid de toekomst van de BV Nederland op een doelmatig wijze kan financieren (figuur 1) .
Figuur 1. Data van Nederlanders creëert heel veel waarde
 
De transformatie van een versnipperd IT-landschap, met dito besturing, is overigens geen sinecure maar wel hoogst noodzakelijk om Nederland weer te laten aansluiten bij de kopgroep van ‘digital leaders’ in de wereld. Zie Harvest Report, februari 2015.
Het interessante aan de public IT-grid is dat het is opgezet vanuit het oogpunt dat de burger centraal staat in onze samenleving. Op zich een logische gedachte waarbij diezelfde burger financiële transacties verricht op basis van de toegevoegde waarde die de overheid naar zijn burger creëert. Dit in tegenstelling tot het huidige systeem waarbij de burger het eindpunt van de overheidswaardeketen inneemt. In plaats van de burger simpelweg te fiscaliseren komt er een balans in dienstverlening op basis van gewenste functionaliteit en de kerntaken van de overheid die tot uiting komen in een basisfiscaliteit voor alle Nederlanders.
Het principiële onderscheid tussen de huidige manier van werken en het concept van de public IT-grid is gelegen in waardecreatie door te sturen op effectiviteit in plaats van te sturen op louter efficiency.
De digitale transformatie biedt de Nederlandse overheid een unieke kans om zijn opgelopen achterstand op korte termijn weer in te lopen door enerzijds lef te tonen, en anderzijds het eeuwenoude Hollandse vernuft om met het gevoel voor de toepasbaarheid van techniek, vanuit een maatschappelijke nutsfunctie, ongeëvenaard succes te creëren.
 
Klaas Brongers (klaas.brongers@solutions4u.nl) is voorzitter van Ngi-NGN.

Tag

Onderwerp



Niet gevonden? Vraag het de redactie!

Heeft u het antwoord op uw vraag niet gevonden, of bent u op zoek naar specifieke informatie? Laat het ons weten! Dan zorgen we ervoor dat deze content zo snel mogelijk wordt toegevoegd, of persoonlijk aan u wordt geleverd!

Stel uw vraag