Succes: probaat middel tegen falen

Succes: probaat middel tegen falen
Waarom blijft het functioneren van overheids-ICT-projecten leiden tot onderzoeken, die steeds veel verschillende oorzaken identificeren en ook veel verschillende aanbevelingen doen? Op zoek naar een kernachtiger diagnose.
Tien conclusies trekt de commissie-Elias1, de tijdelijke Kamercommissie die uitgebreid onderzoek deed naar het falen van grote ICT-projecten bij de Rijksoverheid. Aan negen ervan verbindt ze aanbevelingen, maar niet aan de tiende, die luidt: “Het ontbreekt de Rijksoverheid aan lerend vermogen op ICT-gebied” (p.20). De commissie licht toe: “Uit bovenstaande conclusies en de onderliggende analyse blijkt dat veel ver schillende elementen samen verantwoordelijk zijn voor het mislukken van ICT-projecten. De meeste hiervan zijn ook al eerder benoemd in ande-re rapporten en onderzoeken. Toch mislukken ICT-projecten van de Rijksoverheid nog steeds keer op keer.”
Deze vaststelling wil waarschijnlijk de andere aanbevelingen kracht bijzetten, maar roept toch ook een vraag op: Hoe kan het dat zoveel ver schillende elementen steeds weer samen roet in het eten gooien? Zijn het dan geen symptomen waarachter zich een kernachtiger diagnose verbergt? Het is waardevol verder te zoeken naar zo’n diagnose. In dit artikel doe ik twee suggesties voor de richting waarin die gezocht kan worden.
Informatie en communicatie
Voor de eerste geeft de commissie zelf een aanzet met haar tweede vaststelling: “De politiek beseft het niet, maar ICT is overal.” (p. 12). Die formulering kan de indruk wekken dat een technologisch Fremdkörper in de laatste twintig jaar onopgemerkt, door de politiek althans, tot in de vezels van de overheid is doorgedrongen. Hoe kan dat zomaar? Ligt dat echt alleen maar aan de technologie die zo snel is voortgeschreden? Natuurlijk niet. Die technologie heeft ‘overal’ kunnen doordringen, omdat informatie en communicatie (I&C) sinds jaar en dag het weefsel van de maatschappij opspannen, en dus ook dat van de overheid. Uit datzelfde weefsel is de rode loper gemaakt die er al lag voordat ICT erover onze wereld, en onze overheid, is binnengeschreden. Maar, die informatie en communicatie waren lange tijd grotendeels vanzelfsprekend. I&C was niet of veel minder zelf onderwerp van beleid, inrichting en verandering. En voor zover dat wel zo was, was zij ondergebracht in organisatorische disciplines.2 Nu I&C zich echter meer en meer in technologische jasjes kleedt, in plaats van in papier en vlees en bloed, kan dat niet meer. I&C gaat, en spreekt niet meer vanzelf. Maar hoezeer technologie daarvan ook de dwingende aanleiding is, de inhoudelijke oorzaak is zij niet. Die oorzaak, dat is I&C zelf. De technologische verkleedpartij van I&C dringt allerlei ingewikkelde vragen op, zoals:
• Welke informatie is precies aan de orde? Met welke bedoeling?
• Wat betekent al die informatie, voor verschil-lende betrokken partijen?
• Hoe hangt al deze informatie samen?
• In welke contexten, in welke processen en voor welke doelen kan en mag zij gedeeld, gebruikt en bewerkt worden?
• Wat is het effect van dat gebruik? Welke conclusies mogen wel en niet uit informatie worden getrokken?
• Welke kwaliteit wordt door dat gebruik gevraagd van de informatie?
• Wat is haar herkomst? Wat zegt die herkomst over betekenis, kwaliteit en bruikbaarheid van de informatie?
• Via welke kanalen wordt zij gedeeld met, of aangeboden aan, welke partijen?
• Hoe is de verantwoordelijkheid geregeld voor inwinning, delen, beheer en gebruik?
• Hoe is het eigendom en beschikkingsrecht geregeld?
• Hoe wordt ongewenste beschikbaarheid en ongewenst gebruik van informatie voorkomen?
 
Dat ICT zo ingewikkeld is (p. 98) ligt meestal amper aan de ‘T’, maar juist aan de ‘I’ en de ‘C’, aan de complexiteit van de vragen hierboven. Zeker bij ambitieuze veranderingen, bestaan er geen eenvoudige antwoorden op deze vragen. Het helpt vaak niet om deze complexiteit onder de duim te houden door voor eens, voor altijd en voor iedereen een standaardantwoord op deze vragen af te dwingen. De maatschappij, en de rol van de overheid daarbinnen, zijn daarvoor te divers, te veranderlijk, te onzeker, te complex. Het helpt ook niet om deze complexiteit onder het tapijt van de technologie te vegen. Het beste is om deze complexiteit tegemoet te treden en onder de knie te krijgen.
Bedrijfsprocessen lijken vaak eenvoudiger dan I&C, wat hun populariteit boven I&C zou kunnen verklaren. Maar die eenvoud is oppervlakkig: zonder de inhoud van I&C betekent een bedrijfsproces helemaal niets.
Wal en schip
Maar welke discipline zou dat dan moeten oppak-ken? Toch niet de organisatorische; die is dat niet gewend, en vooral niet aan de nogal analytische, ontwerpgerichte houding die dat vraagt. Maar ook de technologie niet, want zij is alleen het omhulsel, niet de inhoud. De technologische paradigma’s zijn er bovendien, ondanks hun analytische karakter, maar matig voor geschikt.
Zo kan het gebeuren dat de organisatorische discipline zich beperkt tot ‘bedrijfsprocessen’ en technologie zich met technologische systemen bezighoudt, maar geen van beide toegerust is de verantwoordelijkheid voor de complexiteit van I&C te dragen. I&C valt in het water, tussen de wal van de ‘organisatorische’ bedrijfsprocessen en het schip van de technologie, en zinkt onder de waterspiegel van de aandacht, en van de verantwoordelijkheid.
En zo komt het dan dat weliswaar de juridische discipline over wetten gaat én over de toepassing daarvan, de financiële discipline over geld én over financiële transacties, de logistieke discipline over goederen én over hun behandeling, de organisa - torische discipline over organisaties, mensen én over hun ontwikkeling, maar dat we ‘in de ICT’ een kloof verzinnen tussen bedrijfsprocessen en I&C. Terwijl we toch evengoed kunnen stellen dat ‘wetten overal zijn’, ‘geld overal is’, ‘goede - ren overal zijn’ en ‘organisaties overal zijn’. I&C en bedrijfsprocessen horen samen; juist I&C en technologie zouden minder in één adem genoemd moeten worden.
Nummer 47 van de lijst van vragen die de commissie-Elias kreeg van de Algemene Commis sie voor Wonen en Rijksdienst3 – naar aanleiding van haar rapport – luidt: “De commissie consta - teert […] dat ICT overal is. […] Ziet de commissie ICT […] idealiter als een losstaande kolom binnen de bedrijfsvoering of als een in alle beleidsproces - sen geïntegreerde discipline?” Welnu, I&C zou, samen met bedrijfsprocessen, een eigenstandig onderwerp van beleid, inrichting en verandering moeten zijn, ontdaan van technologische voorin - genomenheid. Werkelijk losstaand kan zo’n kolom natuurlijk nooit zijn. Dat is de financiële kolom toch ook niet, of de juridische?
Het is zeker niet alleen de politiek die zich niet voldoende bewust zou zijn van de doorslagge - vende rol van I&C. Ook in beleid wordt I&C nog weinig gewaardeerd als eigenstandig domein van beleid, inrichting en verandering. In plaats daar - van heet het ‘ondersteuning’, ‘instrument’, ‘uit - voering’, ‘technisch’, ‘detail’, ‘iets voor de markt’. Allemaal kwalificaties die het naar de zijlijn, naar onderen en naar buiten drukken. Voor technologie kan dat soms nog te billijken zijn, maar niet langer voor I&C.
Onderschikking
Ook het commissierapport ademt nog volop die onderschikking van I&C. Tekenend is dat de term ‘informatievoorziening’ vooral aan de orde is waar het om de informatievoorziening voor besturing en controle gaat: aan de commissie zelf tijdens haar onderzoek, aan kabinet of Tweede Kamer, of aan de BIT, het orgaan dat de commissie aanbe - veelt in te stellen. Maar, van de dagelijkse infor - matievoorziening voor overheid, burger en bedrijf is in het rapport amper sprake; daar heet het weer gewoon ‘ICT’. En een CIO is weliswaar nog “verantwoordelijk voor informatievoorziening en ICT”, maar architectuur gaat weer alleen over “ICT-bestanddelen” (p. 212). Integendeel. Zoals het huis van Thor becke onze bestuurlijke architectuur is, en de overheid gelukkig ook een financiële architectuur heeft, zo vraagt ook I&C zijn huis. Daar is niets technologisch aan. Het was overigens de WRR die in 2011 als eerste een expliciet I&C-perspectief toepaste op de hele overheid. 4 In het rapport van de commissie-Elias speelt dit WRR-onderzoek een marginale rol.
Waar de commissie spreekt over ICT-kennis is deze een bij uitstek technisch specialisme waarvan, bijvoorbeeld, meer voorhanden zou zijn bij leveranciers dan bij de overheid zelf. I&C-kennis gaat echter over overheidsinformatie en -commu - nicatie. Hoe kan daarvan nu meer beschikbaar zijn in de markt dan in eigen gelederen? Hoezeer ook de overheid de technische kennis bij leveranciers moet waarderen, en hoezeer ook de overheid ook zelf voldoende technische kennis moet hebben om een goede inkoper te zijn, de I&C blijft het primaat van de gebruikerspartij, of dat nu een publieke of private partij is.
Wie zich de verantwoordelijkheid voor I&C beleid, inrichting en -verandering zelf aantrekt, en dus haar complexiteit en waarde voelt en weet te waarderen, wordt minder vatbaar voor het door de commissie beschreven ICT-enthousiasme, dat “ICT als oplossing voor alle vraagstukken” (p. 9) ziet. I&C is inderdaad een sleutel in de oplossing van vrijwel alle vraagstukken. Dat is het altijd geweest, net als geld. En technologie maakt inderdaad nieuwe, grootschalige, efficiënte en slimme inrichting van I&C mogelijk. Maar het wonderdoosje ICT wordt minder wonderlijk als je de inhoud ervan zelf onder de knie moet hebben. Met goede I&C-kennis kan bovendien ook beter functioneel worden aanbesteed (p. 18), zoals de commissie in haar 27ste aanbeveling voorstaat (p. 22). De functionaliteit van ICT heet immers: I&C.
 
Emancipatie
De commissie (p. 99) meldt zelf ook dat “ICT alleen als een technisch vraagstuk wordt gezien, dat je maar beter kunt overlaten aan de tech-neuten.” Inderdaad. “ICT heeft echter ook altijd strategische en organisatorische consequenties.” Liever: I&C moet altijd ook onderwerp zijn van strategie, beleid en inrichting; technologie moet dat dienen, mogelijk maken. “ICT-projecten zijn reorganisatietrajecten, of in ieder geval trajecten waarmee je een bepaalde werkwijze of proces anders wilt organiseren.” Niet primair een werk wijze, maar allereerst vooral de informatie en communicatie. “En daarvoor zou moeten gelden: eerst reorganiseren en je zaken achter de schermen op orde brengen, en daarna pas automatiseren.” Niet achter de schermen, maar ervoor. Juist technologie zou haar verdienstelijke rol achter de schermen moeten spelen.
Zo bezien ontbreekt de grootste bron van complexiteit en risico’s, en een wezenlijk aspect van haalbaarheid, in het rijtje “technisch, organisatorisch en bestuurlijk” dat de commissie hanteert (pp. 10, 11 en 115). Mijn rijtje zou zijn: bestuur - lijk, informatiekundig, technisch. Onder dat informatiekundige vallen ook bedrijfsprocessen. Organisatiekundige aspecten blijven, ook al staan ze niet in mijn rijtje, zeker relevant maar flanke - rend, net als bijvoorbeeld financiële.
Dat is mijn eerste diagnose: I&C verdient het geëmancipeerd te worden (figuur 1) , naast haar echtgenoot, het bedrijfsproces, en los van technische vooringenomenheid, het aanrecht waartoe zij maar al te vaak veroordeeld wordt. Ik verwacht dat menig kundige I&C’er bij de overheid in dienst zou willen treden als die emancipatie zich zou voltrekken. Uitdagender I&C dan die van de overheid is immers zeldzaam. De hoogte van de financiële beloning zou wel eens een minder door slaggevende factor kunnen zijn dan de commissie opwerpt (p.16).
Figuur 1. Emancipatie van I&C
 
Richting, vorm, leiding
Waaruit zou zulke emancipatie dan moeten blij-ken? Hoe en waar kan I&C een rol spelen in succesvolle ICT-projecten? Voor een antwoord op die vraag noem ik vier processen die een rol spelen in het soort projecten waarover het hier gaat:
• Richting geven: het stellen van doelen, op basis van een continue cyclus van beeld-, oordeels-en besluitvorming, die erop gericht is de wenselijk - heid van verandering te borgen in een speelveld van belangen. Dit is de rol van politiek en beleid.
• Vormgeven: het vaststellen van huidige situ aties, het formuleren van streefsituaties die de gestelde doelen bevredigen, en het schetsen van de ontwikkeling van de huidige naar een streef - situatie, en het aldus borgen van de maakbaarheid van die doelen. Dit is de rol van tactisch-inhou - delijke inrichting van I&C, waarin de hierboven genoemde I&C-vragen antwoorden moeten krijgen.
• Leidinggeven: het organiseren, prioriteren, plannen en sturen van de middelen (tijd, mensen, geld, kennis, geld, technologie e.a.) die nodig zijn voor de realisatie van een streefsituatie die de doelen bevredigt, en het daardoor borgen van de haalbaarheid van die doelen. Dit is de rol van programma-, project-en portfoliomanagement.
• Bouwen: het aanreiken van de technologie die de streefsituatie laat functioneren en aldus het borgen van de beschikbaarheid van de technische middelen. Dit is de rol van technologieleveranciers.
Het is in het tweede proces in dit rijtje waar I&C de inhoudelijke hoofdrol speelt. Het is het vorm-gevende proces waar de inherente complexiteit van I&C aan het licht treedt en passend beheerst kan worden.
Maar al te vaak worden deze rollen in een hiërarchie geordend, zoals links in figuur 2 . Die hiërarchie schikt zich in de klassieke scheiding tussen beleid en uitvoering, waarbij I&C als uitvoeringsaspect wordt gezien. Het vormgevende proces verdwijnt, bezien vanuit het richtinggevende, achter het leidinggevende. Dat lijkt over zichtelijk, maar pakt uiteindelijk duur uit, omdat het vormgeving van grote invloed is op de maakbaarheid van de doelen en op de beheersbaarheid van complexiteitsrisico’s. Die maakbaarheid, in al haar complexiteit, heeft op deze manier echter geen wezenlijke rol in de sturing, die zich hoger in de hiërarchie afspeelt, op de grens van richting geven en leidinggeven. Zo wordt sturing losgekoppeld van vormgeving, op afstand geplaatst van de kern van de com - plexiteit, en wordt een serieuze overweging van maakbaarheid sterk bemoeilijkt. Bij zo’n riskante projectstart blijft het niet, als gaandeweg doelen ook nog aan het schuiven raken. Steeds is vorm - geving er te laat bij om een passende complexi - teitsbeheersing mogelijk te maken.
Figuur 2. Vormgeving in een verantwoordelijke rol

Zo mogelijk nog riskanter wordt het als er meerdere partijen en meerdere belangen in het geding zijn. Het lukt immers weliswaar vaak nog wel om overeen - stemming op doelen te bereiken, maar juist in de inrichting gaan belangen vaak uiteenlopen. Zo raken projecten in de knel: aan de onderkant van de hiërarchie ontstaat gaandeweg een wor - steling met de onafwendbare complexiteit, aan de bovenkant worden vertragingen en kostenover - schrijdingen vroeger of later zichtbaar, maar nergens komen die twee voldoende bij elkaar. Wat te doen? Zo lang mogelijk de problemen toe - dekken volgens de zo beeldend door de commissie genoemde watermeloen (p. 86): groen van buiten, rood van binnen? Of toch transparant zijn en ‘van boven’ extra controle (of stopzetting) riskeren, controle die zich nog steeds geen rekenschap geeft van de complexiteit van het vruchtvlees? Linksom of rechtsom, de boemerang van de complexiteit, opgeworpen door de projectopdracht, voltooit zijn ronde om het succes van diezelfde projectopdracht in de rug te bedreigen.
Opwaarderen
Maar wat dan wel? Eén weg is om de ambities ingrijpend te temperen, in een poging de com - plexiteit te voorkomen. Wie echter welbewust hogere ambities blijft koesteren, kan niet anders dan het vormgevingsproces opwaarderen en een rol gunnen naast het leidinggevende proces, en direct onder het richtinggevende; zie figuur 2 (rechts). Zo wordt de complexiteit, en de maak baarheid, zichtbaar en beheersbaar op het juiste moment en het juiste niveau.
Zoals ICT wel vaker hiërarchische structuren op de proef stelt, is het dus ook steeds moeilijker succesvolle verandering teweeg te brengen in een hiërarchisch een-tweetje tussen richting geven en leidinggeven, waarbij alleen doelen en middelen aan de orde komen, en niet de inhoudelijke vormgeving. Sturing vooraf, op inhoud, is effectiever dan controle achteraf. Kostenoverschrijdingen van ICT-projecten zijn vanzelfsprekend bron van zorg, maar het is de vraag of zij ook de kern van het probleem zijn. Misschien zijn zij eerder een gevolg van het niet (tijdig) realiseren van baten.
Van de 34 aanbevelingen van de commissie gaan er echter ruim twintig over het richtinggevende proces, het leidinggevende proces of hun raakvlak. Ook het vlaggenschip onder de aanbevelingen, de oprichting van een tijdelijk Bureau ICT Toetsing (BIT), valt hieronder. Nog eens tien gaan specifiek over de relatie tussen overheid en markt. Slechts sporadisch raken de commissie-aanbevelingen vormgevende aspecten. Ik noem er twee.
• De vierde BIT-regel (p. 11) luidt “Reorganiseer en standaardiseer eerst de werkprocessen […] en ga pas daarna automatiseren.” Ik noemde al de problemen die zo’n tweedeling tussen processen en systemen creëert. De vermeende noodzaak van processtandaardisatie is schijn, maar laat ik op deze plaats onbesproken.
• Ook het opensource-en openstandaardenbe-leid, onderwerp van aanbeveling 9 van de com - missie (p. 21), hoort thuis in het vormgevende proces, en haar raakvlak met het bouwende. De vraag is zelfs hoe succesvol zulk beleid kan zijn als het slechts als aanbestedingsbeleid wordt gepositioneerd, dat abstraheert van inhoud, de functionaliteit van de betreffende sourcecode en standaarden.
De regel dat alleen projecten van meer van 5 miljoen euro onder het BIT-regime zouden moeten gaan vallen, suggereert verder dat kwan - titatieve, financiële omvang maatgevend zou zijn voor de complexiteit van ICT-projecten, terwijl de I&C-complexiteit juist kwalitatief is, inhoudelijk. Ik deel daarom vraag nummer 27 uit de al eerder genoemde lijst: 3 “De commissie stelt dat ICT-pro - jecten boven vijf miljoen euro getoetst moeten worden aan het BIT. Is budget het enige of belang - rijkste criterium voor toetsing door BIT? Kan de commissie aangeven waarom er voor deze maat is gekozen en niet voor een complexiteitsmaat?”
Dat is mijn tweede diagnose: vormgeving komt te laat en in een te bescheiden rol aan de orde om de complexiteit van het project te kunnen helpen beheersen. Bij de sturing van complexe ICT-pro - jecten verdient dat vormgevende proces een verantwoordelijke, meesturende rol.
Cultuur
Kortom, mocht de commissie gelijk hebben met de conclusie dat de “cultuur rondom ICT-projecten bij de Rijksoverheid” (p. 9) tekortschiet, dan meen ik dat een flink deel van dat culturele manco gelegen is in een onderwaardering van het I&C-in - houdelijke aspect en van het vormgevende proces.
Met een dominant beroep op de markt, met het alleen aantrekken van nieuw personeel of met een greep naar technologiekennis is dat niet te repa - reren. Wel met het opnemen van een handschoen: emancipatie van I&C en opwaardering van het vormgevende proces. De beste bestrijding van falen is het bevorderen van succes. Misschien wordt zulk succes wel het best geholpen met een volgend onderzoek, maar dan naar succesvolle ICT-projecten. Die zijn er ook, ook bij de Rijksoverheid.
Paul Oude Luttighuis (paul.oudeluttighuis@ leblancadvies.nl) is adviseur informatiemanagement en enterprise architect bij Le Blanc Advies.
Joost Gordijn, ook van Le Blanc Advies, heeft met zijn review belangrijk bijgedragen aan de kwaliteit van dit artikel.
 
[1] Het eindrapport is te vinden op http://www. tweedekamer.nl/kamer-leden/commissies/tcict. De pagina-nummers in dit artikel verwijzen naar het eindrapport.

[2] Hieronder schaar ik kortweg en grofweg ook de bestuurskunde en bedrijfskunde.
 

Tag

Onderwerp



Niet gevonden? Vraag het de redactie!

Heeft u het antwoord op uw vraag niet gevonden, of bent u op zoek naar specifieke informatie? Laat het ons weten! Dan zorgen we ervoor dat deze content zo snel mogelijk wordt toegevoegd, of persoonlijk aan u wordt geleverd!

Stel uw vraag